王安石的官僚创业理论：让国家代理人与个体“兼并者”竞争

1067年宋神宗即位时，财政和地缘政治问题阻碍了宋朝的马匹供应，川茶产业中蕴含着解决这一问题的潜在方案，而朝廷也有将川茶与河湟马匹贸易联系在一起的政治手段，现在各方面都已准备就绪，只待最后将其整合到一起。最终完成这一整合工作的是宋神宗的宰相王安石，他发动四川民众创建起一个庞大的类似现代企业的机构，为河湟马商们提供川茶，并为宋朝的边防机构提供茶马贸易的盈余收入。这个类似企业的机构就是都大提举茶马司。这个新机构兼具新法经济积极主义的所有典型特点，作为新法的缩影，它为人们提供了观察宋朝经济积极主义的最典型的窗口。

这种积极主义源于长期的政治和经济趋势，但新法运动本身深深地烙上了王安石个人对激进改革的愿景的印迹。诚然，在16年改革运动期间所推行的许多具体政策，要么直接借鉴了古代，尤其是汉朝的先例，要么是源自王安石的同僚或地方官员的想法。而且在某些情况下，宋朝国家权力最激进的扩张是在王安石于1076年致仕之后，是在王安石的同僚、地方官员以及皇帝本人的推动下发生的。但正是王安石将模糊的政治改革呼吁转化为一场范围广泛的运动，正是王安石在面对巨大阻力的情况下争取并维持了皇帝对变革的支持，也正是王安石提供了改革的行动蓝图，将分散的政策提议整合为一场连贯一致的改革运动。王安石关于积极有为的国家和官僚创业精神的理论激发了新法的实施，并推动了四川茶马司的崛起。

从当代视角来看，我们或许可以说，王安石试图将一个相对简单且未分化的理想化封建社会模式强加于11世纪商业化且官僚化的复杂社会之上。正如包弼德在对司马光和王安石的政治愿景和抱负的研究中所表明的那样，王安石很早就立志，在当下重现一个理想化的过去，消除公与私领域的界限，并消除国家与社会之间的区别。这种将国家与社会重新统一起来的承诺，定义了新法的意识形态方向，并影响了其中许多最具特色的措施。例如，在对基层官僚机构和保甲制度的改革中，王安石以具体形式表达了他“吏与士、兵与农合为一，此王政之先务也”的信念。在其财政理论中，王安石重新将“公”与“私”的目标联系在一起，阐述得最为明确。王安石认为，国家是自然经济与家庭经济之间必要且充分的中介，若要使任何一方富起来，各方都必须共同富裕。由于公共财政与家庭经济相互渗透，王安石将“理财”视为一种道德使命，并将其置于公共事务的核心位置：“政事所以理财，理财乃所谓义也。”在《上仁宗皇帝言事书》中，王安石宣称“理财”（即管理资源）的恰当目标始终是“盖因天下之力以生天下之财，取天下之财以供天下之费”。

除了他构想的积极有为且负有道德责任的政府模式，王安石对当时宋朝国家财政危机给出的解决方案也别具一格。自1040—1042年的宋夏战争以来，宋朝高官们一直指责朝廷胡乱开支使得国家日益贫困，民众负担过重。到宋英宗朝末年，官员们对朝廷“冗吏、冗兵、冗费”的谴责已经成为政治上的陈词滥调。司马光在宋神宗初即位时继续这一批评传统，他劝诫新登基的皇帝说：“国用所以不足者，在于用度太奢，赏赐不节，宗室繁多，官职冗滥，军旅不精。”宋神宗尽职尽责地发起了一场削减宫廷开支的运动，十年间第二次设立了裁减局。不过，尽管要求进行财政改革的呼声在事实上可能十分恰当，但它们似乎已不再是解决国家经济危机的有效办法。1069年，皇帝转而求助于王安石。

王安石拒绝将过度开支视为国家财政危机的原因。相反，他认为问题在于国家机构运转迟缓、官员无能，致使“兼并”在国家和社会之间钻空子。在作为王安石理想社会模型的周朝，公共经济权力通过“泉府”这一职位得以保障，不受私人侵犯，泉府是掌握经济调控基本手段的行家里手。王安石向神宗禀报说：“泉府一官，先王所以搉制兼并，均计贫弱，变通天下之财，而使利出于一孔者，以此也。”

但如今，正如王安石和皇帝所认为的那样，懂得“理财”的官员太少了。官员们无生财之道，也就是说，他们失去了使国家富裕并刺激经济发展的制度和手段的掌控，这些手段包括抑制兼并、重新分配财富以及确保资源在国家范围内顺畅流通。因此，国家的财政特权被私人经济行为者夺走了。正如王安石在请求设立制置三司条例司的奏疏中所言：“朝廷所用之物，多求于不产，责于非时，富商大贾因时乘公私之急，以擅轻重敛散之权。”

为了满足自身需求，宋朝廷依靠一个不完善且僵化的指挥系统，从复杂且繁荣的市场经济中抽取物资和服务。这为资金雄厚的商人提供了巨大的获利机会，让他们能够从“计划”（通常表现为过时的配额）与现实之间的差距中牟利。王安石的解决办法是通过增强国家财政管理部门参与市场经济的能力来加强中央集权。制置三司条例司将引领国家更深入地渗透经济。一方面，制置三司条例司旨在通过充当一个信息交流中心，让京城和各地的“诸色人”——可能包括商人和官员——都能就经济事务发表意见，从而“讲求理财之术”。另一方面，王安石打算利用这个新机构作为指挥中心，使国家能够“稍收轻重敛散之权，归之公上”。1069年2月，王安石和陈升之成立了制置三司条例司，据《宋史》记载，这标志着新法的正式推行。

新推行的提高国家经济影响力的运动，被宣传为对王安石长期以来所痛恨的“兼并者”发起的攻击。1053年，王安石曾写诗谴责那些“恶兼并者”破坏了公私之间自古以来的统一。1059年，王安石又抨击了兼并的茶商，1072年再次提及此事。在新法实行期间，“兼并者”一词被用来对诸如大地主或大商行之类的经济主体进行分类，国家认为他们拥有的财富和权力具有破坏性，从而认定其为国家运动的潜在或实际目标。例如，在1069年9月，制置三司条例司推出新的农村信贷计划（“青苗法”）时，就以打击“常在新陈不接之际，兼并之家乘其急以邀倍息”为开端。同样，1072年京城颁布市易法时，朝廷给出的理由是：“天下商旅物货至京，多为兼并之家所困，往往折阅失业。”在王安石及其改革派的领导下，朝廷直接与生产者、小商贩或消费者建立联系，将“兼并之家”这样的大型经济主体从市场主导地位上排挤出去。通过“青苗法”这一政策，国家试图取代大地主作为农村信贷的主要提供者，向农民提供年息20%的低息贷款；而在市易法中，市易务承担起主要批发商的职能，将自己置于小商贩和大都市贸易行中间的位置，以削弱实力强大的行会商人的势力，并为国家获取批发商的利润差价。

王安石致力于让国家代理人与个体“兼并者”竞争，这对新法的治国之道产生了两个重要影响。首先，与传统的财政智慧直接相悖的是，扩大政府活动的范围需要扩大而非缩减政府规模及其开支。但王安石公开鼓励官僚机构的扩张，以及由此带来的开支增加，将其视为刺激经济活动和增加财政收入的手段。例如，面对废除都水监的要求，王安石写道：“官修则事举。”只要这些任务得以完成，官员们大展拳脚也无妨，而且大规模的开支会促进经济繁荣。只要能促进繁荣，那么大手大脚花钱又有何妨？尽管宋神宗不像他的宰相那样对官僚机构的扩张充满信心，但在王安石的领导下，神宗朝合格官员的人数在整个宋朝历朝中增长幅度最大，从1067年的24 000人猛增到1080年的34 000多人，增长了约41%。

这些新官员中的许多人被安排到为完成地方改革任务而设立的众多地方机构中。正如罗文在分析宋朝路级行政机构和地方行政管理时所指出的那样，王安石倾向于创建新的机构来执行改革任务，而非通过现有的机制和旧有人员。很快，改革领导层就建立起一个平行的行政机构，将官僚权力集中在那些最能实现军事安全和国家富强等改革目标的参与者阶层和行政层级中。在政治中心，改革者打破了财政、军事和行政权力之间的传统界限（三司、枢密院和中书门下），将新的制置三司条例司置于行政机构的直接监督之下，并绕过诸如枢密使文彦博等反对改革的精英们下达命令。这些举措将改革总体政策制定和指挥职能都集中到了由王安石及其追随者主导的政府行政部门中，并将财政控制权和运营资金交由他们支配。随后，具体的改革举措被委托给新设立的某个路或多个路的转运使司，包括京城及各州府的市易务、保甲司以及主要在北方设立的沿边财政管理机构，几乎遍布全国各路的提举常平使司，当然还有茶马司。此外，改革派还不断赋予路级转运使更大的权力，使其能够绕过保守的地方长官对各县实施行政控制，比如赋予他们任命和晋升县令的权力。这些具备新功能的特定监司，早在1086年就被司马光指责为不妥，它们成为绕过地方反变法派强力推行新法举措的中心环节，使改革领导层能够直接渗透到地方社会。

但若国家要在不断扩大的市场中成功地与强大的私人利益竞争，仅仅扩大政府规模是不够的，国家的代理人必须像富有创新精神的企业家那样思考和行动，不能是受规则束缚的官僚。王安石在《上仁宗皇帝言事书》中提出了这种由官僚企业家推动社会变革的愿景。王安石将社会经济、军事和道德方面的弊病归咎于国家体制的缺陷，因为当时国家机构中绝大多数官员都是通过科举考试选拔出来的，他们擅长记忆和文学，却缺乏治理国家所必需的实际经验。王安石提出了一套四阶段的教育、培养、选拔和任用的程序，以期长期培养出合适的道德和政治领袖。但当时也迫切需要立即进行变革，因此在最后两个阶段，王安石还提出了一个理论，即如何调动现有人才进行眼下的改革。

总之，王安石认为，必须从社会各阶层中选拔出具备满足时代需求的技能且干练的人才，让他们在实际政务中接受考验，然后将真正有能力的人长期委以重任，安排到适合其资质的岗位上。“使之既已当，处之既已久，至其任之也又专焉，而不一一以法束缚之，而使之得行其意……以此而已。”王安石接着说，一旦某人被任命为官，就应“因使之取其类以持久试之，而考其能者以告于上，而后以爵命、禄秩予之而已”。最重要的是，王安石强调了充分的自由裁量权的必要性，他写道：“虽然，在位非其人而恃法以为治，自古及今，未有能治者也。”

简而言之，王安石的观点包含五个关键要素。第一，要从社会各阶层招募具备实际管理和业务技能的人才。第二，要根据他们已证明的能力而非正式资历，将其中最优秀的人才安排到关键岗位或任务中。第三，这些注重行动的官员要留在各自岗位上，直至完成所分配的任务。第四，他们有权自行挑选下属。第五，他们有权在完成任务的过程中进行试验。

王安石的行动策略使得具有改革意识的领导层能够制定关键的政治和经济任务，将这些任务委托给地方上积极进取且富有创新精神的官员，并将超常权力赋予那些在实现改革目标方面最为成功的官员。这种对激励具有创业精神的官员自行设法解决中央界定问题的重视，为王安石积极的经济愿景与实际政策的实施之间建立起至关重要的联系。在改革经济政策领域，经济愿景与行动策略的融合体现在创建新的公共机构，这些机构有权直接参与市场经济，并由具有创业特质的官员来管理。在不同程度上，整个新法实行时期国家都充满着积极进取和创业精神，这种精神在茶马互市中体现得最为显著。

（文章转载至微信公众号：经济学原理）